רשות התחרות

על שולחן הממונה:


קישורים מהירים

28/07/13
500475

עמדת הממונה על הגבלים העסקיים בעניין הרפורמה במשק החשמל

קובץ PDF:
WORD:
תאריך החלטה:
28/07/2013

ירושלים, ‏כ"א אב תשע"ג

‏‏‏‏‏‏‏‏‏28 יולי 2013

 

 

 

לכבוד

 

מר נפתלי בנט

שר הכלכלה

משרד הכלכלה

רח' בנק ישראל 5

ירושלים 91036

 

פקס': 02-6662908

מר יאיר לפיד

שר האוצר

רח' קפלן 1

הקריה

ירושלים 91030

 

פקס': 02-5695335

מר סילבן שלום

שר האנרגיה והמים

רח' יפו 216

ת.ד. 36148

ירושלים 9136002

 

פקס': 02-5006715

 

 

נכבדיי,

 

הנדון: עמדת הממונה על הגבלים עסקיים בעניין הרפורמה במשק החשמל

 

הנני מתכבד לפנות אליכם על מנת להציג את נקודת המבט התחרותית ביחס לרפורמה הצפויה בחברת החשמל.

הרפורמה במשק החשמל העסיקה את המחוקק ואת ממשלות ישראל מזה כשני עשורים. עם סיום זיכיון חברת החשמל בשנות התשעים, נחקק חוק משק החשמל, התשנ"ו-1996 (להלן: "חוק משק החשמל") אשר קבע כאחת ממטרותיו העיקריות יצירת תנאים לתחרות במשק החשמל.[1]

בשלהי שנת 1999, הקימה הממשלה ועדה בין משרדית בראשות מנכ"ל משרד האוצר ומנכ"ל משרד התשתיות הלאומיות, ובהשתתפות רשות החשמל, מינהל החשמל במשרד התשתיות הלאומיות, אגף התקציבים ומשרד המשפטים (להלן: "ועדת מראני"). הועדה הונחתה לגבש הצעה מפורטת לביצוע שינוי מבני במשק החשמל. בשנת 2003, הועדה הגישה לשרים את המלצותיה, אשר נועדו ליצור בסיס לתחרות עתידית במשק החשמל.

הממשלה אימצה את דו"ח ועדת מראני,[2] והביאה לתיקון חוק משק החשמל על-פי המלצות הועדה (להלן: "תיקון מס' 2").[3] תיקון מס' 2 התווה את מבנה היעד של משק החשמל באופן שיוצר הפרדה בין מקטעיה השונים של שרשרת אספקת החשמל (ייצור, הולכה, אספקה, חלוקה, וניהול המערכת), על-ידי קביעת כללים לפיהם, בין היתר, לא יינתן לאדם רישיון ליותר מפעילות אחת בתחומי הייצור, ההולכה והחלוקה, וכן קביעת מגבלות על אחזקה צולבת ברישיונות לפעילויות במקטעים שונים בשרשרת החשמל.[4] אלא שלצד הסדרה זו, ניתנה לחברת החשמל לישראל בע"מ (להלן: "חברת החשמל") האפשרות, למשך תקופת מעבר שנקבעה בחוק משק החשמל, להוסיף ולהחזיק ברישיון להולכה, חלוקה, אספקה ומכירה של חשמל במקביל.[5] בתיקון לחוק משק החשמל משנת 2006, הוארך תוקף רישיונות חברת החשמל עד לשנת 2007, וכך חוזר חלילה, כל שנה. נכון להיום, רישיונות חברת החשמל הוארכו עד ליום 1.1.2014.

מאז תיקון מס' 2, התקבלו מספר החלטות ממשלה שסטו מן המתווה עליו המליצה ועדת מראני, וכרסמו ברפורמה, הן ביחס לחברת החשמל והן ביחס לשוק החשמל בכללותו. נכון להיום, השינוי המבני בחברת החשמל טרם בוצע, ונראה כי הדעות חלוקות באשר לאופן ביצועו.

נהוג להתייחס למשק החשמל על-פי חלוקה למקטעים אשר מבטאים שלבים שונים בשרשרת אספקת החשמל, החל משלב הייצור ועד לשלב המכירה ללקוח הסופי (להלן: "שרשרת החשמל"). חברת החשמל הינה בעלת מונופולין מוכרזת בכלל מקטעי שרשרת החשמל: ייצור, הולכה, חלוקה ואספקה.[6]  פעילותה המקבילה של חברת החשמל במקטעי שרשרת החשמל מונעת התפתחותה של תחרות. מעמדה הדומיננטי של חברת החשמל בכל אחד ממקטעי הפעילות מקים חשש אינהרנטי להפעלת כוח שוק על-ידה במקטע שבו היא ספק יחיד, תוך דחיקת מתחרים וצמצום התחרות במקטע אחר, שבו היא חשופה לניסיונות של אחרים להתחרות בה.

לדאבוננו, חששות אלה אינם תיאורטיים. בעת האחרונה, אנו עדים לניסיונות חוזרים ונשנים של חברת החשמל לדחוק מן השוק מתחרים עתידיים שלה במקטע ייצור החשמל. על-ידי שליטת חברת החשמל ברשת הולכת החשמל – עורק ראשי אשר בלעדי השימוש בו אין כל אפשרות להתפתחותה של תחרות בחברת החשמל – נמנעו עובדי החברה מלחבר את תחנת הכוח הפרטית OPC לרשת הולכת החשמל. מאוחר יותר, נמנעו עובדי חברת החשמל מלחבר את תחנת הכוח הפרטית דוראד לרשת ההולכה. ולאחרונה, נמנעו עובדי חברת החשמל מלחבר גם את תחנת הכוח הפרטית דליה, שנמצאת אך בשלבי הקמתה, לרשת חלוקת החשמל, וכך מנעו ממנה למעשה אספקת חשמל הדרוש לעבודות הקמתה.

לא ניתן להפריז בחשיבות התקופה הנוכחית, המאופיינת בכניסתם ותחילת פעילותם של מתחרים חדשים בשוק ייצור החשמל, להתפתחותה של תחרות במשק החשמל.[7] השעה כשרה, ויש לפעול במהירות ובנחישות ליישום שינוי מבני ראוי בחברת החשמל, לשם מימוש פוטנציאל התחרות הטמון במשק החשמל, לרווחת כלל המשק.

במסמך זה, אבקש להציג בפניכם את עמדת רשות ההגבלים העסקיים בעניין יישום השינוי המבני בחברת החשמל והרפורמה במשק החשמל. תחילה אתאר את משק החשמל על מקטעיו השונים ומאפייניהם, ולאחר מכן אדון בשינוי המבני הנדרש בחברת החשמל ביחס לכל אחד מהמקטעים, לשם יצירת תנאים לתחרות במשק החשמל כמצוות סעיף 1 לחוק משק החשמל.

א. משק החשמל – מבט ממעוף הציפור

שרשרת ייצור ואספקת החשמל נחלקת למספר מקטעים כדלקמן -

א. מקטע הייצור

ייצור חשמל מתבצע ברובו בתחנות כוח, אשר שורפות דלקים שונים כמקור אנרגיה. חברת החשמל מחזיקה ומפעילה שבע עשרה תחנות כוח, באתרים שונים בארץ, עם כושר ייצור מותקן של כ-13,248 מגה-וואט. מאז חקיקת חוק משק החשמל, ממשלת ישראל עודדה את התחרות במשק החשמל על-ידי עידוד כניסה לשוק של יצרני חשמל פרטיים (להלן: "יח"פים").

המלצות הועדה ליישום השינוי המבני בחברת החשמל, כפי שקיבלו ביטוי במסמך מיום 15.2.2007 (להלן: "מסמך המדיניות"),[8] קבעו להן כיעד הגדלת כושר הייצור של יח"פים עד 20% מכלל כושר הייצור המותקן במדינת ישראל עד שנת 2020.

התמורות שחלו בשנים האחרונות במשק החשמל מבשרות על תחרות מסוימת שעתידה לצמוח במקטע הייצור נוכח כניסתם של היח"פים לפעילות במקטע זה: חברת OPC בעלת מתקן של 460 מגה-וואט חוברה במהלך השנה הנוכחית לרשת הולכת החשמל והחלה לספק חשמל למשק; דוראד, בעלת מתקן של 850 מגה-וואט, צפויה להתחבר בהיקף של 600 מגה-וואט עוד בשנת 2013 ו-250 מגה-וואט נוספים בשנת 2014; דליה, בעלת כושר ייצור של 870 מגה-וואט, צפויה להתחיל לייצר חשמל בשנת 2015.

מקטע יצור החשמל הוא מקטע עם פוטנציאל תחרותי מובהק. התחרות במקטע הייצור מתאפשרת בשני מישורים: האחד, תחרות בין יצרני חשמל בעלי עלויות ומאפיינים שונים על ליבו של מנהל מערכת החשמל, האמון על וויסות ההפקה והצריכה של חשמל בהתאם לביקושים ולעלות היצור השולית; השני, תחרות בין יצרני חשמל כאמור על ליבם של צרכני קצה גדולים, בדרך של הצעת הנחות מאלטרנטיבת רכישת האנרגיה מחברת החשמל.

מכאן, שבמקטע הייצור יכול להתבסס שוק תחרותי, ובפועל, ניצניו אף החלו להופיע.

ב. ניהול המערכת

כיום, מנהל המערכת הוא חלק בלתי נפרד מחברת החשמל. מנהל המערכת אמון על ניהול מרכז הפיקוח, הבקרה והפיקוד על עומסים ברשת החשמל, שולט בוויסות ההפקה והצריכה של חשמל ברשת החשמל ומנהל את מערך הסחר בחשמל. מנהל המערכת מחליט לגבי הפעלת תחנות היצור השונות וסדר הפעלתן, בהתאם לביקוש ולעלות היצור השולית. ברכישת חשמל, מנהל המערכת אמור לתחר בין מתקני הייצור השונים.

ג. מקטע ההולכה

באמצעות רשת הולכת החשמל, מועבר חשמל מאתרי הייצור, במתח עליון (161 קילוואט) ועל-עליון (400 קילוואט), אל תחנות המיתוג ותחנות המשנה.[9]  רשת ההולכה היא בבחינת עורק ראשי להעברת חשמל בכל הארץ. בתחום ההולכה פועל גורם יחיד, חברת החשמל, תחת פיקוח. חברת החשמל הינה מונופול טבעי בשוק הולכת החשמל, זאת נוכח העלות הגבוהה מאוד של פריסת רשת ההולכה.[10]   

מלבד היותה מונופול טבעי, רשת ההולכה מהווה גם "משאב חיוני" (נכס או תשתית חיוניים עבור מתחרים) מבחינת יצרני החשמל, שכן, רשת ההולכה מהווה חוליה הכרחית בשרשרת אספקת שירותי החשמל, ובלעדי השימוש בה לא תוכל לקום תחרות במקטעים שלאורך השרשרת, ובפרט במקטע ייצור החשמל ומכירתו.

על פי תקנות משק החשמל, העברת חשמל ממתקן תתבצע באמצעות רשת החשמל של בעל רישיון הולכה או חלוקה לפי העניין.[11] על כן, יצרן חשמל פרטי המעוניין למכור חשמל תלוי בחברת החשמל תלות מוחלטת, שהרי היא בעלת הרישיון היחיד להולכה ובעלת הרוב המוחלט של רישיונות החלוקה.

נוכח מעמדה בשוק הולכת החשמל, חברת החשמל מחויבת לחבר את היח"פים לרשת ההולכה, על מנת לאפשר להם, בין היתר, להתקשר עם בעלי רישיון אספקה, או לספק חשמל בעצמם ישירות לצרכני קצה.  

במקטע ההולכה, שבו קיים מונופול טבעי, לא סביר כי תתפתח תחרות. אולם בהיות מקטע זה העורק הראשי של התחרות, נדרש ליצור תנאים מבניים שימנעו מחברת החשמל תמריץ לדחוק את מתחריה ולסכל את התפתחותה של תחרות במקטעים משיקים שאינם בגדר מונופול טבעי, ובהם אין מניעה להתפתחותה של תחרות, כגון מקטע הייצור.

ד. מקטע החלוקה

באמצעות רשת החלוקה, מועבר חשמל מתחנות משנה אל הצרכנים באמצעות קווי מתח גבוה וקווי מתח נמוך. כיום, מקטע החלוקה מחולק בין חמישה מחוזות, הפרושים בכל הארץ, אשר באמצעותם מתבצע החלק העיקרי של קשרי העבודה והשירות בין חברת החשמל ללקוחותיה. רשת החלוקה בכל שטחי המדינה נמצאת בשליטה כמעט בלעדית של חברת החשמל.[12] בדומה להולכה, גם מקטע החלוקה מהווה מונופול טבעי אזורי, והוא בבחינת משאב חיוני, בשליטת חברת החשמל.[13] לפיכך, לא סביר כי תתפתח תחרות פנימית בתוך שטחי החלוקה בדרך של פריסת רשתות חלוקה מקבילות בכל אזור במקטע זה. עם זאת, כן תיתכן תחרות "על השוק" ביישובים ובשכונות חדשות, בנקודת הזמן בה אלה יחפצו להקים רשת חלוקה.

בדומה למקטע ההולכה, נדרש גם כאן ליצור תנאים מבניים שימנעו מהמונופול תמריצים לדחוק את מתחריו ולסכל התפתחותה של תחרות במקטעים משיקים בהם אין מניעה להתפתחותה של תחרות, כמו מקטע הייצור.

ה. מקטע האספקה

במקטע האספקה מתבצע החלק העיקרי של קשרי העבודה והשירות בין יצרן החשמל ללקוחותיו. במקטע זה פועלים חברת החשמל, שלה רישיון אספקה, ובעתיד צפויים לפעול במקטע זה גם יח"פים אשר מחזיקים (או צפויים להחזיק) לצד רישיון הייצור שברשותם, גם ברישיונות אספקה. כך, עתידים היח"פים לשמש גם כמספקים לצרכנים סופיים אשר יבחרו להתקשר עמם במישרין. כאמור, החשמל אשר ייוצר ע"י היח"פים יועבר לצרכנים באמצעות רשתות ההולכה והחלוקה של חברת החשמל.

בנוסף, במקטע זה צפויים להשתלב בעלי רישיונות אספקה פרטיים שאינם קשורים ליצרן כזה או אחר, ואלה ייצגו קבוצות צרכנים, בהסדרים שונים לרכישת חשמל או לחסכון בחשמל.

מקטע זה הוא מחולל תחרות משמעותי במשק החשמל, בהיותו פתח גישה לצרכני הקצה במשק החשמל, הנדרש לפיתוח התחרות במקטע יצור החשמל.

משפרסנו את תמונת המצב במשק החשמל, נעבור עתה לסקור את החלופות השונות שהוצעו עד כה ליישום השינוי המבני בחברת החשמל והרפורמה במשק החשמל, תוך דיון בהשפעתן האפשרית על התפתחותה של תחרות במשק החשמל.

ב. יישום השינוי המבני בחברת החשמל: סקירה וניתוח

 א. מקטע הייצור

בהחלטת ממשלה מס' 463 מיום 12.9.2006 בעניין השינוי המבני בחברת החשמל, וכן במסמך המדיניות, נקבע כי חברת החשמל תהא חברת אחזקות בבעלות ממשלתית, וכי מחברת האחזקות יפוצלו חברות בתחומי הייצור, החלוקה, הולכת החשמל וניהול מערכת החשמל וחברות בתחומי השירותים.

עוד נקבע כי פעילות הייצור הקיימת בחברת החשמל תועבר לארבע חברות בנות, כאשר 49% מאחזקות חברת החשמל בכל אחת מהחברות תימכרנה לצדדים שלישיים. על מנת ליצור מידה של תחרות בין חברות הבת נקבע כי הן תהיינה, ככל הניתן, בעלות הרכב דומה של טכנולוגיות ייצור, הרכב צריכת הדלקים ועלויות הייצור. פיצול אופקי זה נועד, ככל הנראה, להחליש את כוחה המונופוליסטי של חברת החשמל בייצור החשמל, ולהוזיל את מחירי הפקת החשמל בטווח הארוך.

בחודש ספטמבר 2010, בעקבות דיונים שנערכו בין הנהלת חברת החשמל לבין נציגי משרד האוצר, משרד האנרגיה והמים, הסתדרות העובדים וארגון העובדים של חברת החשמל, הגיעו הצדדים להבנות לגבי עקרונות אפשריים למתווה של שינוי מבני בחברת החשמל. עקרונות אלה הועלו על הכתב במסמך המכונה "Non-Paper" ולהלן: "מכתב ההבנות". מכתב ההבנות הציע מתווה חלופי ליישום השינוי המבני בחברת החשמל. חשוב עם זאת להדגיש, למען הסדר הטוב, כי אין מדובר במסמך מוסכם או כזה המחייב את הממשלה.

כפי שיובהר בהמשך, מכתב ההבנות אינו עולה בקנה אחד עם הוראות חוק משק החשמל, ואף אינו עולה בקנה אחד עם מסמך המדיניות או החלטות ממשלה קודמות. בנוגע למקטע הייצור, על-פי מכתב ההבנות, לא יבוצע תאגוד לפעילות הייצור של חברת החשמל, אלא זו תמשיך להתבצע במסגרת החברה, לצד פעילות ההולכה והחלוקה.

בנוסף, נקבע במכתב ההבנות כי חברת החשמל תמכור לצד שלישי אתרי ייצור פעילים בהיקף של  1,530 מגה-וואט, ועוד 49% מזכויותיה בתחנה D שעתידה לקום. אך מנגד, יותר לה להקים תחנת כוח גרעינית בהיקף של 1,300 מגה-וואט, תינתן לה האפשרות לשדרג ולשחלף תחנות כוח קיימות שבבעלותה, וכן יבוטל האיסור על הקמת תחנות כוח נוספות.

דיון והמלצה

תאגוד ומכירה לצד שלישי: ככלל, אחזקה של למעלה מ-50% על-ידי חברת החשמל בכל אחת מחברות הייצור שמוצע לאגדן כחברות בת, מקנה לחברת החשמל שליטה אפקטיבית ביחידות הייצור. לכן, הפרטה של 49% ביחידות הייצור של חברת החשמל תוך הותרת השליטה בהן בידי חברת החשמל, אין בה, כשלעצמה, בשורה לתחרות. משמעותה היחידה היא כי חברת החשמל תחלוק רווחיה עם גורמים נוספים, הא ותו לא. עם זאת, ככל שמנגנון קבלת ההחלטות בחברות הבת יאפשר לבעלי אחזקות המיעוט להשפיע בצורה משמעותית על פעילות החברה, וככל שבעלי זכויות המיעוט אינם קשורים במישרין או בעקיפין ליצרני חשמל פרטיים המתחרים בחברת החשמל, ניתן לראות בחלופת ההפרטה המוצעת כתורמת במידה מסוימת, אם כי מוגבלת, לתחרות במקטע הייצור.

אנו בדעה, כי המכירה לצדדים שלישיים ראוי כי תתבסס על מכירה של יחידות ייצור שלמות. מכאן, שהעיקרון שנקבע במכתב ההבנות עדיף על פני המנגנון שנקבע במסמך המדיניות. אולם, נדרש ליישמו באחוזים משמעותיים הרבה יותר מסך ייצור החשמל.

הגבלה על שדרוג, שחלוף והקמה של תחנות: משך חיי תחנת כוח הינו מוגבל. פעולות שיפור, השבחה ועדכון תחנות כוח עשויות להיות יעילות מבחינה משקית, אך יש בהן להאריך את משך חיי התחנות הקיימות של חברת החשמל ולהנציח את מעמדה המונופוליסטי בייצור. הסרת המגבלות תאפשר לחברת החשמל להחליף תחנה שחדלה מלפעול בתחנה חדשה, להאריך את משך החיים של התחנות הקיימות ואף להקים תחנות חדשות. לאמור חשיבות מיוחדת במשק מתוכנן, כמו משק החשמל, שבו תחנות כוח אינן מוקמות אלא כדי לספק ביקוש צפוי ונתון, כך שהקמה של תחנת כוח על ידי חברת החשמל באה, הלכה למעשה, על חשבון הקמה של תחנת כוח אחרת על ידי יח"פ.

מקטע ייצור החשמל הינו המקטע הרווחי ביותר עבור חברת החשמל (על כך נרחיב גם בהמשך). משכך, לחברה תמריץ חזק לעשות כל אשר ביכולתה כדי לשמר את מערך הייצור בשליטתה. אולם מקטע הייצור, כפי שהבהרנו לעיל, הינו מקטע בעל פוטנציאל תחרותי משמעותי. לכן, הסרת המגבלות לחלוטין עלולה לחזק את חברת החשמל יתר על המידה, להעצים את ניגוד העניינים בפעילותה אל מול יצרניות חשמל פרטיות, ואף לאיים על כניסתם של מתחרים פוטנציאליים לשוק. לפיכך, יש להותיר את המגבלות, אך להגדירן בצורה מדויקת על מנת שאפשר יהיה לאוכפן תוך אבחנה בין השקעות נדרשות לייעול תחנות קיימות לבין הקמה של תחנות חדשות או אפילו שדרוג משמעותי של תחנות קיימות השקול, הלכה למעשה, להקמת תחנה חדשה.

החלטת ממשלה מס' 104 מיום 25.3.2003, אשר קדמה למסמך המדיניות ולמכתב ההבנות, קבעה בין היתר, כי "לא יינתנו רישיונות חדשים במשק החשמל, לרבות הרישיונות שיינתנו במקום הרישיונות הקיימים, אלא בהתאם להחלטה זו". משמעות הוראה זו היא כי חברת החשמל תהא רשאית לקבל רישיון עבור יחידת ייצור חדשה, במקום רישיון קיים של יחידה שחדלה מלפעול, רק בהתאם לעקרונות ולמגבלות הקבועות באותה החלטה, וביניהם, הפרדה בין פעילויות הייצור, ההולכה והחלוקה, וירידה משמעותית בהיקף הייצור הכולל של מבקש הרישיון. אסדרה זו ראויה  ואנו ממליצים לאמצה, שכן היא מאפשרת התפתחות של ייצור חשמל תחרותי על ידי יח"פים בהיקף סביר. מנגד, הגדלת היקף הייצור על ידי חברת החשמל צפויה לחתור תחת התפתחות התחרות בשוק יצרנות החשמל.

 ב. מקטע ניהול המערכת

במסמך המדיניות נקבע כי תוקם חברה בבעלות ממשלתית מלאה לניהול המערכת, ניהול הסחר ותכנון לטווח ארוך. גם מכתב ההבנות מצדד בהוצאת פעילות ניהול המערכת מחברת החשמל והעברתה לחברה ממשלתית נפרדת.

 

דיון והמלצה

הוצאת פעילות ניהול המערכת מחברת החשמל, כפי שמוצע, מרפאת את ניגוד האינטרסים בו נמצא מנהל המערכת כיום. שהרי מנהל המערכת, שהינו כיום חלק אינטגרלי מחברת החשמל, הוא זה שקובע את סדר הפעלת כלל יחידות הייצור -- הן של חברת החשמל והן של יח"פים. בנוסף, על פי האסדרה של רשות החשמל, כל יזם המעוניין לקבל רישיון מותנה להקמת מתקן לייצור חשמל נדרש לפנות לספק שירות חיוני (חברת החשמל) להזמנת סקר היתכנות ראשוני של חיבור המתקן למערכת ההולכה. זהו למעשה חסם כניסה רב עוצמה, המצוי בשליטת מנהל המערכת.

ניגוד עניינים זה עלול לגרום לחסימת מתחריה של חברת החשמל במקטע הייצור, בשל יכולת מנהל המערכת להעדיף את הפעלת יחידות הייצור של חברת החשמל על פני יחידות הייצור של יח"פים, ויכולתו להטות את תוצאות סקרי החיבור לטובת הפעלתן של תחנות הכוח שברשות חברת החשמל.[14]

לפיכך, יש להוציא את ניהול המערכת מחברת החשמל, וככלל, להעדיף פתרון אשר מנתק בין ניהול המערכת לפעילות הייצור של חשמל.

ג. מקטע ההולכה

במסמך המדיניות נקבע כי מערכת הולכת החשמל (המכונה שם "מערכת המסירה") תימסר לידי חברת בת של חברת החשמל. כן נקבע כי חברה זו תספק שירותי הולכה לכלל הגורמים במשק החשמל, לרבות ספקים ויצרנים, ללא אפליה. גם על פי מכתב ההבנות, פעילות ההולכה תישאר ותבוצע במסגרת החברה, כחברה אחודה, לצד פעילויות הייצור והחלוקה.

דיון והמלצה

גישתנו היא כי יש לפעול בנחישות להפרדת מקטע ההולכה, הפרדה מוחלטת, מחברת החשמל.

צורת ההתאגדות של פעילות ההולכה, כל זמן שהיא בשליטת חברת החשמל, אינה מעלה ואינה מורידה, שהרי כלל בסיסי בכל ניתוח תחרותי הוא כי חברות אם ובת הינן בבחינת ישות כלכלית אחת. לכן החשש שמקימה הבעלות האנכית בין חברת הולכה לחברת ייצור – כפי שמוצע במסמך המדיניות – עומד בעינו: באמצעות רשת ההולכה תאוין התחרות במקטע הייצור וחברת החשמל תישאר, כפי שהייתה, מונופולין גם במקטע הייצור. במצב מעין זה, כל גורם בשוק הפרטי המעוניין בהקמת תחנת כוח פרטית תלוי לחלוטין בחברת החשמל. עמד על כך הממונה דאז במסגרת ההכרזה על חברת החשמל כמונופול: "יצרן חשמל עתידי תלוי יהיה ברשת ההולכה של חברת החשמל לכל דבר ועניין, וכוחה כלפיו יהא רב וגדול מאוד".[15]

כאמור, מקטע ההולכה עונה על הגדרת "משאב חיוני" – משאב החיוני לתפקודם של מתחרים –  דבר שמעצים את החששות לפגיעה בתחרות במקטע הייצור. דחיקת מתחרים ממקטע הייצור, באמצעות שליטת חברת החשמל במקטע ההולכה יכולה להיעשות כאשר התחנה כבר הוקמה וצריכה להתחבר לרשת על מנת למכור חשמל לצרכנים, בדומה לנעשה בתחנות הכוח הפרטיותOPC  ודוראד.

החשש לפגיעה במתחרים כתוצאה משליטת חברת החשמל במערך ההולכה (והחלוקה כפי שיפורט בהמשך) הינו חשש מתמשך, וצפוי להתבטא לא רק בעצם הסירוב לחבר תחנת כוח חדשה, אלא גם בדרכים עקיפות שונות ומגוונות. כך למשל, טרם חיבור תחנה לרשת של חברת החשמל, נדרשת אותה תחנה לקבל אישור תקינות מחברת החשמל. חברת החשמל יכולה לנצל זאת על מנת להערים קשיים, ולעכב את חיבורן של תחנות כוח חדשות לרשת, בנימוקים הקשורים לאיכות הציוד, חוסר פיתוח מערכת ההולכה, תקינות התחנה וכיוצא בזה. בנוסף, אין זה מן הנמנע כי חברת החשמל תוכל גם בהמשך, לאחר חיבור תחנת הכוח הפרטית, להערים קשיים בדרך של מתן שירות תפעול באיכות ירודה, איום בניתוק וכד'.

עיון בנתוני הרווחיות המיוחסים לכל אחד ממקטעי הפעילות של חברת החשמל  לשנים 2010-2012 (במיליון ₪), מראה כי בנוסף ליכולת, קיים לחברת החשמל גם תמריץ כלכלי לדחוק את מתחרותיה במקטע הייצור :

מקטע / שנה

רווח (הפסד) במיליוני ש"ח

שיעור התשואה השנתי על ההון העצמי המוכר על ידי רשות החשמל[16]

שיעור תשואה על ההון העצמי בפועל לשנת 2012[17]

שנת 2010

שנת

2011

שנת

2012

ייצור

771

2,296

1,593

10.4%

4.07%

הולכה והשנאה

549

516

583

5.5%

0.21%-

חלוקה

47

(9)

(397)

6.2%

17.96%-

 

נתוני הרווחיות מראים כי מקטע הייצור הינו המקטע הרווחי ביותר. שיעור התשואה השנתי על ההון העצמי, הן בפועל והן השיעור המוכר על ידי רשות החשמל בתעריף הינו הגבוה ביותר במקטע הייצור. משכך, קיים לחברת החשמל תמריץ כלכלי מובהק למניעת תחרות במקטע הייצור. לכן קיים מנגד אינטרס ציבורי מובהק לא פחות להגנה על תחרות זו--יוני לתפקודם של מתחרים,  לבין רישיון להפעלה של תחנות חדשות הבנתי אותה נכון-כי היא מניחה שגם כשחחי שולטת בתחנות ב51.

מעבר לאמור, בעלות אנכית בין מקטע הייצור, שהינו המקטע בו קיים פוטנציאל לתחרות, למקטע ההולכה, שהינו מקטע מפוקח, עלולה לאפשר למונופול להשית על המקטע המפוקח עלויות שמקורן במקטע התחרותי (סבסוד צולב). כך, יוצא הצרכן נפסד פעמיים: השתת עלויות ששייכות למקטע הייצור על מקטע ההולכה עלולה להביא לדחיקת מתחרים במקטע הייצור מצד אחד, ולייקור תעריף ההולכה המפוקח לצרכן מצד שני. הפרדה בין מקטעי הייצור וההולכה, לצד היותה תנאי עיקרי ליצירת תחרות במקטע הייצור, תאפשר בנוסף לרגולטור לאמוד בדיוק רב יותר את עלויות ההולכה.

על החשש מפני טורפנות מצדו של מונופול טבעי מפוקח באמצעות סבסוד צולב וייחוס מטעה של עלויותיו, התייחסו המלומדים Crandall ו- Sidak:[18]

"When a rate-regulated monopolist enters a competitive market, there is a risk that it will underprice its rivals by attributing some of the costs of producing the competitive product to its rate-regulated activities, passing the misallocated costs along to its captive rate payers."

ובעניין זה, ראו גם דבריהם של המלומדים Areeda ו- Hovenkamp:[19]

"anticompetitive harm could result when the utility (1) marketed a good or service capable of being efficiently sold under competition; and (2) "subsidized" the price of the good by shifting some costs into its rate base or "tied" the good by refusing to sell its principal service unless bundled with the good. For example, suppose an electric utility provided "free" lightbulbs to all its electricity customers and then placed the cost of providing such bulbs (perhaps inflated) into the rate base. The result could be that an otherwise highly competitive market turns into a practical monopoly."

כמו כן, עמד על כך Brennan במאמרו בנושא סבסוד צולב על ידי מונופול מפוקח, שם התייחס לפרקטיקה של סבסוד צולב והסטת עלויות מהשוק התחרותי לשוק המפוקח, כדלקמן:[20]

"A concern facing regulators of diversified firms is the possibility that the regulated firms might "cross-subsidize" production in unregulated markets…

…The central concept is that costs of supplying the unregulated market are shifted to the regulated sector. The regulator, hypothetically unable to determine that the shifted costs should be attributed to supplying the unregulated product, increases the revenue requirements that ratepayers of the regulated product must cover."

ובהמשך, ביחס להשלכות של פרקטיקה זו ציין כי:

"These strategies, ironically made profitable by regulation, may create credible predatory threats and discourage efficient entry, facilitating supra-competitive pricing in both the regulated and unregulated markets."

על אותו החשש עמדה פרופ' מיכל גל:[21]

"Ordinary predatory pricing involves temporary pricing below cost, whereas the natural monopolist might engage in cost misallocation for unlimited periods, as this does not entail a loss to the overall profitability of the firm …"

ככלל, פתרון מבני עדיף מעצם טבעו על פתרון פיקוחי-התנהגותי. במקרים מעין אלו נכונים הדברים שבעתיים, שכן יהיה קשה אם לא בלתי אפשרי 'לתפוס' את התנהגותו של המונופול,[22] ולכן הדרך היעילה והראויה לטיפול בחששות מסוג זה, כמו בחשש הבסיסי לדחיקת מתחרים מהשוק, היא הפרדה מבנית, כגון העברת פעילות המונופול הטבעי לידי חברה נפרדת.

ד. מקטע החלוקה

על פי מסמך המדיניות, והחלטת ממשלה מס' 463 מיום 12.9.2006, מקטע החלוקה, אשר נמצא כיום בשליטה כמעט מלאה של חברת החשמל, יפוצל ל- 4-5 חברות חלוקה אזוריות, בעלות רציפות טריטוריאלית, שיהיו דומות מבחינת מבנה העלויות והיקף פעילותן ככל שניתן. חברות החלוקה יוקמו ויופעלו כחברות בנות של חברת החשמל, ופעילותן תהא כפופה לפיקוח, לרבות פיקוח תעריפי. חברות החלוקה תחויבנה לספק שירותים ללא הפליה לכל הגורמים במשק הישראלי. עוד נקבע במסמך המדיניות, כי עד למועד מסוים, 49% מזכויות ההחזקה של חברת החשמל בכל אחת מחברות החלוקה יימכרו לצדדים שלישיים.

כאמור, מכתב ההבנות ביקש להותיר את מקטע החלוקה בלתי מתואגד בתוך חברת החשמל, לצד מקטעי הייצור וההולכה.

דיון והמלצה

האמור לעיל בעניין מקטע ההולכה נכון באותה מידה למקטע החלוקה. בדומה להולכה, מקטע החלוקה מהווה מונופול טבעי, והוא בבחינת משאב חיוני. החששות לפגיעה בתחרות במקטע הייצור, בדרך של דחיקת מתחרים, כתוצאה מן הבעלות האנכית של חברת החשמל הן על מקטעי ייצור והן על מקטע החלוקה, נכונים גם כאן. דוגמה מחיי המעשה היא סירוב עובדי חברת החשמל לחבר את דליה לרשת חלוקת החשמל, וכך למנוע ממנה צריכת החשמל הדרושה להקמתה.

זאת ועוד, בדומה למקטע ההולכה, הבעלות האנכית של חברת החשמל במקטעי החלוקה והייצור עלולה לאפשר לה להשית על המקטע המפוקח (החלוקה) עלויות שמקורן במקטע שיש בו פוטנציאל לתחרות (הייצור), וליצור סבסוד צולב. גם כאן, לפיכך, יצא הצרכן והמשק בכללותו נפסדים פעמיים. ראשית, השתת עלויות ממקטע הייצור למקטע החלוקה עלולה לדחוק יצרני חשמל מתחרים מהשוק, ושנית, מחיר החלוקה המפוקח יהיה גבוה מן הראוי.

אשר למכירת 49% מן האחזקות לצדדים שלישיים, כפי שהבהרנו לעיל, אין במכירה זו כדי להפיג את החששות המשמעותיים לפגיעה בתחרות, שכן השליטה האפקטיבית בחברות הבת עדיין תהא נתונה לחברת החשמל, וכל תוצאת המכירה תהא העברה של חלק מהרנטה המונופוליסטית לידיים פרטיות.

לפיכך, אין מקום להשלים עם הותרת מקטע החלוקה בשליטת חברת החשמל, שכן תנאי עיקרי ליצירת תחרות הוא הפרדה מלאה של פעילות החלוקה מפעילות הייצור.

אשר לפיצול מערך החלוקה למחוזות כפי שמוצע, אנו סבורים כי יש בכך כדי להועיל לתחרות. אמנם כל בעל רישיון יהיה מונופול אזורי בתחום החלוקה, אולם הפיצול יאפשר מידה מסוימת של תחרות על דרך ההשוואה, ויאפשר לרגולטור אמידה מדויקת יותר של העלויות (Yardstick (Competition.[23] בנוסף, תיתכן תחרות "על השוק", במסגרתה, ניתן יהיה להתנות את הענקת הזיכיון בהבטחת תנאים מסוימים שיש בהם להגדיל את רווחת הצרכן.

ה.  מקטע האספקה

במסגרת מסמך המדיניות נקבע, כי עם תאגוד חברות הייצור כחברות בנות של חברת חשמל, יתבצע שיוך ראשוני של כלל הצרכנים במשק לאותן חברות בנות, כך שחברות הייצור יפעלו גם במקטע האספקה, לצד גורמים עצמאיים נוספים שאינם חברות חלוקה, הולכה או ניהול המערכת, על פי רישיונות אספקה.

המתווה הכללי שנקבע במסמך המדיניות, לפיו יינתנו רישיונות אספקה ליח"פים ולגורמים עצמאיים,,צורת ההולכה ממקטע הייצור למקטע החלוקה עלולה לדחוק יצרני חשמל מתחרים מהשוק, ושנית, המחיר המפוקח של החלוקה יהיה גבוה מן הראוי. הוא תנאי חשוב להתפתחותה של תחרות, ולכן קיימת חשיבות רבה שלא לסטות מן ההסדרה בעניין זה. עם זאת, הקביעה לפיה יבוצע שיוך ראשוני של כלל הצרכנים בישראל לחברות הבת של חברת החשמל (חברות הייצור), מבלי לכלול בתהליך השיוך את היח"פים המעוניינים בכך, מטיל על יצרני החשמל המתחרים נטל כבד, ומעמיד אותם בנקודת זינוק נחותה. לפיכך יש לגישתנו לשקול מחדש את מנגנון השיוך באופן המביא בחשבון את יצרניות החשמל שאינן בשליטתה של חברת החשמל.

ג. סיכום

הכנסת תחרות למשק החשמל צפויה להביא להורדת המחיר לצרכן, ולהעלאת רמת הרווחה הכללית במשק.

כיום, 17 שנים לאחר חקיקת חוק משק החשמל, אשר התווה את העקרונות והגדיר את התנאים ליצירת תחרות במשק החשמל, ו-7 שנים לאחר שחלפה תקופת המעבר שבה הותר לחברת החשמל, באופן זמני, להחזיק במקביל ברישיונות לפעילויות לאורך כל שרשרת אספקת החשמל, הגיעה העת ליישם את השינוי המבני המיוחל בחברת החשמל.

כפי שהראינו לעיל, ניתוח קשרי הגומלין בין מקטעי שרשרת החשמל מעלה כי תנאי עיקרי ליצירת תנאים לתחרות הינו ביצוע שינוי מבני בחברת החשמל, על פי העקרונות הבאים:

א. מנהל המערכת יופרד הפרדה מלאה מחברת החשמל, ולא יהיה נתון לשליטתה או לבעלותה.

ב. מקטע הולכת החשמל יופרד הפרדה מלאה מחברת החשמל, ולא יהיה נתון לשליטתה או לבעלותה.

ג. מקטע החלוקה יופרד הפרדה מלאה מחברת החשמל, ולא יהיה נתון לשליטתה או לבעלותה.

ד. יש לקדם מכירת יחידות ייצור של חברת החשמל, בשלמותן, לצדדים שלישיים, על פני מכירה של 49% מההחזקות של חברת החשמל בכל יחידות הייצור.

ה. אשר ליחידות הייצור הקיימות של חברת החשמל, יש להתיר שדרוג, אך לא שחלוף או הרחבה, של תחנות קיימות, כך שיותר לחברת החשמל לבצע תיקון שמאריך את חיי תחנת כוח קיימת אך בשים לב לכך שהדבר לא יהווה פתח להגדלת כושר הייצור במסווה של התייעלות. מנגד, לא יינתן לה רישיון לתחנה חדשה במקום תחנה שסיימה את חייה, או רישיון לתחנה חדשה לחלוטין, וזאת כל עוד היקף הייצור של חברת החשמל עולה על 50% מכלל היקף ייצור החשמל. הוראה כאמור בסעיף זה מחייבת הגדרה מדויקת וברורה למונח "שדרוג", ויכולת פיקוח ואכיפה למניעת "שחלוף" תחנות.

 

אנו סבורים כי יש חשיבות עליונה לבצע את המהלך המיוחל באופן מיטבי לטווח ארוך, על מנת לבסס תנאים נאותים להתבססותה של תחרות במשק החשמל. בנקודה זו יצוין, כי הרשות בוחנת את האפשרות להפעיל סמכויותיה בחלק מן הנושאים שנסקרו לעיל.

אנו נשמח לעמוד לרשותכם בכל שאלה או הבהרה, ככל שתידרשנה.

 

 

 

 

בכבוד רב,

 

פרופ' דיויד גילה

הממונה על הגבלים עסקיים

 

 

 

העתק:  

מר הראל לוקר, מנכ"ל משרד ראש הממשלה

מר עמית לנג, מנכ"ל משרד הכלכלה

גב' מיכל עבאדי-בויאנג'ו, מ"מ מנכ"ל משרד האוצר

מר שאול צמח, מנכ"ל משרד האנרגיה והמים

גב' אורית פרקש, יו"ר הרשות לשירותים ציבוריים (חשמל)

עו"ד אבי ליכט, המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (כלכלי-פיסקאלי)

מר אמיר לוי, הממונה על התקציבים, משרד האוצר


[1] סעיף 1 לחוק משק החשמל, התשנ"ו-1996, ס"ח תשנ"ו מס' 1579 מיום 21.3.1996 עמ' 208.

[2] החלטה מס' 104 מיום 25.3.2003.

[3] ס"ח תשס"ג מס' 1892 מיום 1.6.2003 עמ' 388 – תיקון מס' 2 בסעיף 7 לחוק התכנית להבראת כלכלת ישראל (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנות הכספים 2003 – 2004), תשס"ג-2003.

[4] ראה סעיפים 4(ב1) ו- 6(ה) עד 6(ח) לחוק משק החשמל.

[5] מכוח סעיף 60(ד) לחוק משק החשמל, הוענק לחברת החשמל - על אף הוראות חוק משק החשמל - רישיון להולכה, חלוקה, הספקה ומכירה של חשמל למשך תקופה של  10 שנים מיום תחילת חוק משק החשמל (תקופת מעבר) שהוארכה מעת לעת. כיום, בהתאם לסעיף 60(ד4) לחוק, עומדת תקופת המעבר להסתיים ביום 1.1.2014.

[6] הכרזה בדבר קיום מונופולין – חברת החשמל לישראל בע"מ ("ההכרזה בעניין חברת החשמל"), 1999, הגבלים עסקיים, 3001749.

[7] על חשיבות התקופה ערב כניסתם של מתחרים לשוק, עמד הממונה על הגבלים עסקיים בקביעה בעניין בזק בינלאומי בע"מ – ניצול לרעה של מעמד בשוק, 1997, הגבלים עסקיים, 3010364. כן ראה ההכרזה בעניין חברת החשמל.

[8] מסמך שנושא את הכותרת "משק החשמל של מדינת ישראל – מסמך מדיניות (שינויים מבניים), מיום 15.2.2007, חתום בידי חזי קוגלר, מנכ"ל משרד התשתיות הלאומיות, קובי הבר, הממונה על התקציבים במשרד האוצר ואייל גבאי, מנהל רשות החברות הממשלתיות, משרד האוצר.

[9] תחנת משנה – תחנת השנאה המקשרת בין רשתות חשמל לסוגיהן, שיש בה שנאים מורידי מתח או מעלי מתח.

[10] מונופול טבעי מתקיים כאשר העלות הממוצעת לייצור המוצר הולכת ויורדת, כגון כאשר העלויות הקבועות גבוהות מאוד ביחס לעלויות השוליות. בתעשייה מעין זו עלול להיווצר מצב בו אין מקום ליותר משחקן אחד המסוגל להחזיר את העלויות הקבועות. בה"ע (י-ם) 491/98 חברת החשמל לישראל בע"מ נ' הממונה על הגבלים עסקיים (פורסם בנבו, 22.3.1999), בפסקה 81), הכיר בית הדין במעמדה של חברת החשמל כמונופול טבעי ברשת ההולכה וברשת החלוקה.

[11] תקנה 14 לתקנות משק החשמל (יצרן חשמל פרטי קונבנציונלי), תשס"ה-2005, ותקנה 13 לתקנות משק החשמל (קוגנרציה), תשס"ה-2004.

[12] קיימים מקומות בודדים להם חברת החשמל מספקת חשמל בצובר (במרוכז) לנקודה אחת, והחלוקה עצמה מתבצעת באופן עצמאי ללקוחות הסופיים באמצעות מערכות חלוקה פנימיות של מקומות אלו.

[13] ראה הערת שוליים 9 לעיל.

[14] מבקר המדינה התייחס לניגוד העניינים בו נמצא מנהל המערכת כל זמן שהוא חלק מחברת החשמל, באומרו כי: "משרד מבקר המדינה מעיר, כי כל עוד לא הוצא מנהל המערכת מחח"י, יש צורך לבחון באופן בלתי תלוי את תוצאות סקרי החיבור שהוא עושה, כדי להבטיח שהן לא יהיו מוטות לטובת הפעלתן של התחנות שבבעלותה של חח"י". מבקר המדינה, דו"ח ביקורת שנתי - 63א (17.10.12)- בעמ' 132.

[15] ההכרזה על חברת החשמל, עמ' 5.

[16] על סמך ספר בסיס התעריפים של רשות החשמל בכתובת:

 http://energy.gov.il/Subjects/Electricity/Documents/BookRates.pdf

[17] על פי הדוחות הכספיים של חברת החשמל לשנת 2012.

[18] Crandall, Robert W., and J. Gregory Sidak. "Competition and Regulatory Policies for Interactive Broadband Networks" S. Cal. L. Rev. 68 (1994): p. 1220.

[19] Phillip E. Areeda, Herbert Hovenkamp, Antitrust Law: An Analysis of Antitrust Laws and Their Application, (3rd ed. 2008) Vol. IIIB, § 787b – p.353.

 

[20] Brennan, Timothy J. "Cross-subsidization and cost misallocation by regulated monopolists" Journal of Regulatory Economics 2.1 (1990): 37-51..

[21] Michal S. Gal, Competition Policy for Small Market Economies (Harvard University Press) 2003 – p.121.

[22] יצוין, מחוקק המשנה נתן את דעתו לחשש התחרותי שמקים הסבסוד הצולב בין מקטעי פעילות שונים, וקבע בסעיף 39 לתקנות משק החשמל (תנאים ונהלים למתן רשיון וחובות בעל רשיון), התשנ"ח-1997, כי בעל רישיון ספק שירות חיוני יגיש דו"חות כספיים שנתיים מבוקרים בידי רואה חשבון בנפרד לכל אזור, לכל פעילות ולכל מרכז רווח... בסעיף זה "מרכז רווח" – יחידה בעלת מבנה הכנסות והוצאות סגור ללא סבסוד צולב עם פעולות של יחידה אחרת, ואשר בשל פעולותיה יוגשו דו"חות כספיים נפרדים מיתר פעולות בעל הרישיון. ברם, חרף הוראות התקנות, חברת החשמל אינה מגישה דו"חות כספיים שנתיים מבוקרים לפי מרכזי רווח ובנפרד לכל פעילות, אלא דו"חות כספיים מבוקרים לפעילות החברה בכללותה, כך עולה מהדו"ח השנתי לשנת 2012 של חברת החשמל, בסעיף 29.3.4. מכל מקום, הפרדה חשבונאית מעין זו, גם אילו היתה מתבצעת, היתה קשה לאכיפה ואימות.

[23] "תחרות על דרך ההשוואה"(yardstick competition)  אינה זו המבוקשת בדיני ההגבלים העסקיים, אולם היא עשויה להיות רצויה יותר מהיעדר מוחלט של תחרות. תרומתה של תחרות כזו לתחרותיות בשווקים עקיפה, והיא עשויה להתבטא בשיפור המוצר והשירות. ראו למשל: החלטה בדבר אי מתן פטור מאישור הסדר כובל למיזם ים תטיס – גרנית הכרמל; 2000 הגבלים עסקיים 3009069; וכן את ההכרזה בדבר קיום מונופולין על זכייניות הכבלים בישראל; 1999 הגבלים עסקיים 3006477.